测绘如盐

“居家过日子，谁家离得了盐？可谁家又把盐看得有多重？测绘就好比家中盐罐子里的盐。”国家测绘局局长陈邦柱以一个通俗易懂的比喻，一语道出了测绘工作的重要性，一语点破了测绘工作与国民经济生活的密切关系。

    陈邦柱认为，测绘工作是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作，但它又是个“无名英雄”，功在龙头，位在龙尾。测绘工作的成绩往往体现在其他各项事业中，但人们总结时却往往说不到它。

    陈邦柱在接受记者采访时说到了这样一件事：前不久，新疆维吾尔自治区副主席王金祥代表自治区政府宣布：从今年起，每年投入1250万元，加强新疆的基础测绘工作。陈邦柱说，新疆以往每年只投入基础测绘一二百万，为什么增加投入？除了测绘工作者多年的呼吁，全国人大代表的多次反映外，一个直接的原因就是，国家要治理塔里木河，希望让罗布泊这一带恢复生态平衡，并为此投资100多个亿。但几年过去了，效果并不理想。为什么？就因为那个地方没有地图，那个地方属于无图区，而没有地图就没法规划。

由此可见测绘工作与经济发展和社会进步的紧密联系。

定位：测绘是国民经济与社会发展的基础

国家测绘局成立于1956年，是国务院最早设立的直属机构之一。几十年来，测绘工作始终与国民经济发展的重点领域紧密结合。陈邦柱介绍说：“钢铁元帅升帐，煤炭是工业的粮食、石油是工业的血液。建设重工业离不开找矿，找矿更离不开测绘。有了测绘提供的数据，地质队员才能到深山旷野中去作业。”因此，国家测绘局刚成立时由地质部代管。两个五年计划过去后，我国初步建立了工业体系，提出要由“恢复时期”转入城乡建设时期，测绘局由地质部代管转为由国家建委代管。1998年，国民经济和社会的可持续发展成了人们最关注的话题，国土资源部应运而生，国家测绘局又归入国土资源部管理。

    “根据国际测绘机构的研究，人类社会经济建设、日常生活等所涉及的信息80％以上都和地理空间信息密切相关。地理空间信息由谁来提供？由测绘工作者提供。”陈邦柱重申测绘工作的重要意义。他介绍说，1994年4月，美国总统克林顿曾签署过一个“国家空间数据基础设施”总统令。海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争以及伊拉克战争，这四次战争具有明显的信息化特征，最集中的一点是非接触远程精确打击，打击准，伤亡小。战场上的侦察、监视、打击、评估……整个指挥系统的运作，一靠遥感影像，二靠地理空间数据。其中“国家空间数据基础设施”发挥了重要作用。而就国家空间数据基础设施来讲，最重要，最关键的就是测绘提供的数据。

    测绘工作是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作。随着科技的进步和社会的发展，测绘工作越来越广泛地服务于经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的各个领域，成为实现国民经济和社会信息化、实现经济社会可持续发展的重要保障。

    今年3月9日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上，作出了“推进数字中

国地理空间框架建设，加快信息化测绘体系建设，提高测绘保障服务能力”和“加强测绘统一监督管理和基础测绘工作”的重要指示。结合党的十六大“全面建设小康社会”的奋斗目标，国家测绘局把新时期的测绘工作方位总结为四句话：“测绘事关国家安全和民族安危，是实现可持续发展的基础性工作，是实现国民经济和社会信息化的重要基础设施之一，地图事关国家版图完整和政治主张”。

    党的十六大提出，要实现国民经济的信息化，用信息化带动工业化，工业化促进信息化，实现跨越式的发展。信息化有两个基础，一个是信息高速公路，一个是空间数据基础设施，也就是地理信息系统。国家测绘局正和国务院20多个部门合作，共同建立统一的地理信息基础平台。比如与交通部门合作，将全国通车公路和每条高速公路的起止、路线等有关数据全部采集，存入基础地理信息数据库。

    地图是与老百姓接触密切的商品化的产品。地图是国家版图的主要表现形式，体现一个国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。“你要对人说中国是啥样子，你说不出来。但是一看地图就清楚，我们国家是个宏大的‘雄鸡’。国界划错了，就可能引起国际争端。地图的表示方法，也可以反映政治主张。比如，一份台湾出的地图把中国分成了七块，涂上七种颜色，这就反映了李登辉等少数分裂分子企图把中国分裂成七块的主张。”

陈邦柱介绍说，除了比较明显的经济等领域外，测绘工作与一些看似并不相关的领域也密切相关，比如文化。为了使西部地区的少数民族兄弟打开广播后能听到中央的声音，中央决定搞“西新工程”。但搞工程就要到现场去考察，而这些地方是崇山峻岭，冰封雪裹，测绘谈何容易？于是我们测绘系统积极配合广电部门，利用地理信息数据在崇山峻岭中合理选定广播电视发射台址，提高了广播电视覆盖管理的科学性。

理念：地理信息要一盘棋，要共建共享

改革开放以来，我国测绘工作形成了基础测绘与经营性测绘两部分。前者是公益性事业，必须由政府投资。《测绘法》规定，县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。基础测绘主体上要由专门的队伍来干。经营性测绘则完全由市场运作，由一些公司、单位、生产厂家去做。

    陈邦柱说，依据《测绘法》规定，国家测绘局要对全国基础测绘进行规划，基础测绘成果要定期更新。国家发展越快，要求更新速度越快。为了使基础地理信息数据更好地为社会服务，国家测绘局提出了地理信息共建共享，打破部门分割的思路。比如交通数据，可以和交通部门配合起来共同采集，建立全国的公路交通数据库。不但要采集路线的长度、准确位置，还要弄清楚道路承载力、路面质量以及桥梁能通过多大吨位的车辆、哪里有加油站、哪里有司机休息的地方、哪里有应急电话、哪里有收费站、哪里有国道、省道……全国近270万公里的路程，国家测绘局都得弄明白。这样，既便于交通部门的管理，也便于测绘成果的不断更新。

    1999年，国家测绘局主动将1：25万国家基础地理信息数据和7大江河流域1：1万数据提供给了国务院37个部门和31个省级人民政府，并制定了《国家基础地理信息数据使用许可管理规定》，明确规定国家基础地理信息数据无偿提供给中央、国家机关、省级人民政府等用于宏观决策和社会公益性事业。

    要实现共建共享地理信息，目前还存在哪些问题?

    面对记者的提问，陈邦柱指出了三点：

    其一，必须制定统一的技术标准。尽管测绘部门已和国家标准化工作委员会配合，制定了71项国家标准， 71项部门标准，但还不能满足需要。而且随着测绘新技术以及计算机，网络通讯新技术的发展，还有一些新的标准需要制定。

    其二，必须打破部门分割，树立全国一盘棋的大局观念。在国家以往的计划经济体制下，部门之间条块分割，一些部门所有的信息往往因为部门利益而对外封锁。若不能共享，这些部门为获得这些信息就会重复向国家要钱，形成重复建设。比如，有的城市有3套基础测绘成果，分别属于规划、房产．、测绘等不同部门；在测绘的某个控制点，埋着三四个标志，有水利的、测绘的、军事的……过去各个部门有不同的坐标系统，带来很多危害。比如，有个地方修桥，在桥北、桥南有两个坐标系统，因为起算点不一样，结果桥截面差了10公分，造成很大损失。

    其三，必须建立共建共享的运作机制。《测绘法》已就测绘成果的保管，提供使用等方面进行了原则规定，国家测绘局目前正在起草《测绘成果管理条例》。《测绘法》有这样一项明确规定，即使用财政资金的测绘项目和使用财政资金的建设工程项目，有关部门在批准立项前应征求本级人民政府测绘行政主管部门的意见，有适宜测绘成果的，应当充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘。这项规定对促进地理信息共享是很重要的。但是这项规定要真正落到实处，除了测绘部门外，还需要国家有关部门的配合，需要制定具体的可操作性的规定。

    地理信息的国际共享，并不意味着向国际无保留地公开本国的地理空间信息。陈邦柱说，国际测绘组织有个原则，你给国际测绘组织提供本国地理空间数据，国际测绘组织就把世界上其他国家的地理空间数据也提供给你，以达到“共享”。但是外国的主张跟中国的主张有差距。他们主张尽量公开，不保密。我们考虑到国家安全，必须把该保密的完全保住。因此，凡是涉及国家安全的地理信息数据，我们一般不对外提供，或有条件、有控制的提供。

现状：技术先进，更新缓慢

谈到测绘工作现状，陈邦柱说，我国基础测绘成果内容陈旧，更新缓慢，一直滞后于国民经济建设和社会发展需求。甚至相当一部分1：5万。1：1万基本比例尺地图是在20世纪80年代左右测制的。

    是我们的测绘水平仍然停留在80年代吗？

    陈邦柱对此予以断然否认：“不是。”2001年在北京召开世界制图大会，来了500多个国际测绘专家、学者。他们去陕西、四川、黑龙江等数字化测绘基地参观，一些先进国家的专家得出的结论是：“你们中国应该算测绘发达国家，因为你们测绘基地的规模、设施、技术水平比我们还高。”

    陈邦柱介绍说，现在一些日本、美国的地图都选择在我国加工。因为在“九五”期间，我们已经用当代测绘技术完成了对传统测绘技术的改造。我们在空间数据的加工处理能力上跟发达国家没有任何区别甚至规模比它们大，加工能力比它们强。

    既然如此，“我国基础测绘成果内容陈旧，更新缓慢，一直滞后于国民经济建设和社会发展需求”的说法又从何而来?

    陈邦柱解释说，所谓测绘滞后，是成果滞后，就是更新跟不上。我们现在正在建立国家基础地理信息数据库，把地图数字化。但他表示，若将全国各地的基础地理信息按照不同的要求进行数据化，工作量是非常大的。仅全国1：5万地形图就有24万幅，要将每幅图上的道路、居民地、水系、植被、重要地貌设施、人口、环境等采集起来就的确是一个大工程。北京城区大概4年左右航摄一次，如果编图还得用几年前的照片。造成这种落后的原因，不是技术力量达不到，而是资金投入达不到。在上海，市政府一年投入2000多万，保证闹市区能够每年更新一次，其他城区两年更新一次，郊区三年更新一次。全国960万平方公里，仅航摄一遍，就需要投入几个亿。

    我们跟国外一些先进国家的差距在哪里?

    陈邦柱说：一是我国经济实力还不够强，各级政府对基础测绘的投资还比较少。投资不到位，影响了测绘成果更新的速度。二是我们在数据源获取手段方面比较滞后，如高精度空间定位和卫星遥感影像获取手段方面。

    《测绘法》规定，基础测绘要定期更新。我们要根据财力，根据需要分地区分先后地制定更新周期。有的地方可能20年不变，有的地方可能三五年一变，有的地方可能一年一变，甚至几个月一变。这个问题的解决在“十五”期间会有一些眉目。经济建设是不间断的，今天出来的数据，可能明天就旧了，所以需要连续更新。现在首先要搭好“数字中国”的框架，框架搭好了，更新起来相对就容易了。

    《测绘法》第二条第二款明确规定，县级以上地方人民政府主管测绘工作的行政部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。这意味着测绘管理体制从原来的国家和省两级增加到了县、市、省、国务院四级。导致这种变化的原因是什么?

    陈邦柱说，在城市规划、市政建设、资源保护、土地管理等经济和社会发展的方方面面都迫切需要大比例尺的地形图，需要建立、维护城市高程及平面控制网等，这些工作不可能由省级测绘部门全部包办。1978年，我国的城市只有1 93个，现在是663个，增加了3倍以上。建制镇原来只有2000多个，现在有2万多个。在全面建设小康社会的进程中，我国城市人口会增加一倍。要搞城镇化发展，大量的建设在市、县，这些建设若没有基础测绘保障，就会乱套。测绘市场的形成与发展，迫切需要市、县测绘管理机构承担起维护市场秩序的责任。随着市场经济的发展，测绘工作的一些成果与老百姓的利益关系越来越紧密，法律效用越来越大。比如农村承包地的面积、界址、城市房产的面积等等，这些测量活动大多发生在市、县，这就迫切需要加强市、县测绘管理。

    陈邦柱对加强市、县测绘管理充满信心。他说，国务院行政法规、地方法规和市、县测绘管理机构的现状，为测绘管理体制延伸到市、县打下了基础。目前，全国已有近70％的

市、县建立了测绘管理机构。

关注：西部测绘需要更大的资金投入

实施西部大开发战略，就要大力兴建西部交通、电力、水利等基础设施，大力开发西部自然资源，进行西部生态保护。这样，对西部基础测绘的要求就日趋迫切。

    陈邦柱介绍说，全国1：5万基本比例尺地形图的空白区主要在西部，约占国土面积的20％。西部现有的图件相当一部分是20世纪六七十年代测制的。西部测绘工作严重滞后，有多方面原因。首先，由于西部经济不发达，对基础测绘的需求相对于发达地区来说就弱一些。其次，由于西部经济发展相对迟缓，长期以来基础测绘的投入严重不足。就今年来看，西部有的省份投入基础测绘的经费只有200万元左右，而东部发达省份投入基础测绘的经费达2000万元至3000万元。第三，西部地区地域非常辽阔。面积大，需要的投资就大，而且西部一些地区交通不便，工作条件艰苦，测绘工作需要更高的成本。               

为了配合国家实施西部大开发战略，国家测绘局将从4个方面支援西部，其中包括建立全国性的基础地理信息数据库；搞全国性的影像覆盖，航空摄影针对重点地区，卫星影像进行全国覆盖；按“科技是第一生产力”的要求，从技术上突破，为西部测绘提供新技术；对西部一些比较发达的国家重点开发地区，将有重点地利用现有的基础测绘资金投入，以满足西部大开发的急需。 

“老测绘”心语

陈邦柱，1968年毕业于北京解放军测绘学院，本来他准备去西藏，却因种种原因被分配到了新疆，在新疆军区测绘大队一待就是10年，工作主要在藏北阿里地区。198年专业到陕西的国家测绘局第一大地测量队，5年后调至陕西测绘局机关，到1994年10月调到国家测绘局之前，他在西部待了26年。他说：“在部队时，国家的边界线划到哪里，我们就得跑到哪里。那些年，吃了常人想象不到的一些苦，也饱尝了常人想象不到的对祖国壮丽山川的体验。面对雪山戈壁，灵魂自然而然地得到净化，心胸不由自主地变得开阔起来。”

陈邦柱不无感慨地说：“我曾经在海拔6700多米的雪山顶上睡觉，踏平脚下的冰雪，铺上麻袋，再钻进鸭绒袋里。害怕从山上滚下去，便拿绳子往腰里一系，把自己拴到大石头上。

陈邦柱讲述了这样一个故事。一次他们用一条尼龙绳把大家系在一起过河，到对岸后，老乡们看见都笑了起来。测绘队员们低头一看，自己怎么光着屁股呀？原来他们的短裤被湍急的水流冲掉了。

陈邦柱在那时养成了两个习惯：读书、运动。有时遇上雨天，不能外出作业，他就穿条短裤，爬到半山腰看上一两个小时的书。他说那种与大自然融为一体的感觉是一种享受，帐篷外飘着大雪，他在冰河里洗澡，把身体练的很棒。从1963年到现在，他坚持洗了40年的冷水浴。

“读书慰空闲，锻炼增强健。省悟修品格，宽爱释恩怨。淡泊驱名利，寡欲天地宽。勤奋报社会，表率身为先。”这几句话，是他几十年的深切感悟。